劉傳江

農(nóng)民工市民化是我國加速城市化的重要內(nèi)容，是解決農(nóng)民工問題的最終出路

發(fā)展經(jīng)濟學經(jīng)典理論在關(guān)注發(fā)展中國家城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移現(xiàn)象時提出的命題是“農(nóng)村人口城市化”和“農(nóng)業(yè)剩余勞動力非農(nóng)化”。這兩個命題考察的對象雖然分別是農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動力，但在絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家里，這兩個進程是基本同步進行，因而也是合二為一的。20世紀80年代以來，我國的市場經(jīng)濟導(dǎo)向改革放松了計劃經(jīng)濟時代嚴格的城鄉(xiāng)人口流動的規(guī)制政策，但在特殊的制度遺產(chǎn)和漸進性的改革模式下出現(xiàn)的城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移現(xiàn)象不是從農(nóng)民（村民）到市民（工人）的職業(yè)轉(zhuǎn)換和地域轉(zhuǎn)移同步、合一、徹底的改變，而是呈現(xiàn)出與市場經(jīng)濟國家迥然不同的“中國路徑”——農(nóng)村人口的城市化過程被分割成兩個子過程：第一階段從農(nóng)民（農(nóng)村剩余勞動力）到城市農(nóng)民工的過程已無障礙，第二階段從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民的職業(yè)和身份變化過程，目前的進展依然步履維艱。這正是亟須關(guān)注和解決的現(xiàn)實問題。因為：我國計劃經(jīng)濟時代建立起來的城鄉(xiāng)“壁壘”雖然已被打破，但已經(jīng)從農(nóng)民變成農(nóng)民工的這一新興群體仍然不能暢通無阻地穿越城鄉(xiāng)之間有形和無形的“戶籍墻”，未能完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。而發(fā)展理論及國際經(jīng)驗表明，實現(xiàn)絕大多數(shù)的農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題的最終出路。

從理論層面看，主張不要抽象地探討“農(nóng)民市民化”，而是要明確界定并深入研究“農(nóng)民工市民化”，是基于我國城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移“先從農(nóng)民到農(nóng)民工”，然后“再從農(nóng)民工到市民”的“中國路徑”，以及經(jīng)典的教科書理論上的“一步轉(zhuǎn)移理論”不能有效地解釋城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移的“中國路徑”所面臨的理論困境。因此，需要我們用“農(nóng)民非農(nóng)化理論＋農(nóng)民工市民化理論”的“兩步轉(zhuǎn)移理論”取代傳統(tǒng)的“農(nóng)村人口城市化”或“農(nóng)民市民化”的“一步轉(zhuǎn)移理論”。農(nóng)民工市民化是指離農(nóng)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工克服各種障礙最終逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程和現(xiàn)象。它包括四個層面的涵義：一是職業(yè)由次屬的、非正規(guī)勞動力市場上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成首屬的、正規(guī)的勞動力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人；二是社會身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民；三是農(nóng)民工自身素質(zhì)的進一步提高和市民化；四是農(nóng)民工意識形態(tài)、生活方式和行為方式的城市化。這4個層面相互影響、相互制約，其中前兩個層面主要取決于宏觀體制改革和相關(guān)的制度創(chuàng)新，對農(nóng)民工市民化進程具有決定性的影響。

從實踐層面看，“農(nóng)民工市民化”命題的提出是基于進城農(nóng)民工現(xiàn)實的生存狀況及其對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的不利影響。在整體上，農(nóng)民工是年輕力壯而且有一技之長或敢闖敢干的鄉(xiāng)村“草根精英”，進入城市后因為制度、市場和個人等多方面的原因，絕大多數(shù)人無法“穿越”韌性更強的“隱性戶籍墻”而成為都市邊緣人。這種現(xiàn)象的發(fā)展在很大程度上將過去城鄉(xiāng)之間的空間對立“移位”和“濃縮”為城市空間范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)對立，并成為城鄉(xiāng)矛盾沖突的前沿高發(fā)區(qū)。與此同時，“農(nóng)民工市民化”命題的提出更是提醒整個社會和有關(guān)政府部門需要更多地從關(guān)注與保障農(nóng)民工生存權(quán)和發(fā)展權(quán)視角來考慮農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問題，而不是主要站在“老市民”本位利益的立場上和城市自我發(fā)展需要導(dǎo)向的角度來規(guī)劃所謂“城市化”的發(fā)展。

農(nóng)民工市民化的制度障礙突出表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包制度、城鄉(xiāng)分割的勞動力市場制度和城市封閉的社會保障制度

當前，農(nóng)民工市民化面臨的障礙與環(huán)節(jié)主要有以下幾個方面：

認識障礙。由于歷史原因形成的對農(nóng)民看法的不客觀性，以及計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元戶籍制度安排所確定的農(nóng)民與市民的身份區(qū)別，造成了市民（包括一部分城市決策者和執(zhí)法者）對農(nóng)民工觀念上根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視。

政策障礙。盡管近年來中央政府出臺的一系列政策在總體上是有利于農(nóng)民工進城工作和生活的，但是由于我國實行的是分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會保障等方面承擔不同的責任，地方政府在制定和出臺某種政策時，出于代表城市市民本位利益（如市民充分就業(yè)）的考慮，在對待市民化乃至農(nóng)民進城問題上，排斥和抑制多于鼓勵和支持。在政策制度的安排上，不把農(nóng)民工與市民同等對待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)益、重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排的政策。

制度障礙。農(nóng)民工市民化的制度障礙突出表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包制度、城鄉(xiāng)分割的勞動力市場制度和城市封閉的社會保障制度三個方面。其一，農(nóng)村實行承包期限較長的土地承包制度的著眼點是維護農(nóng)村穩(wěn)定，但缺乏流動性和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，致使農(nóng)民缺乏退出土地和農(nóng)業(yè)的市場機制，這是農(nóng)村剩余勞動力難以實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移的重要原因；其二，城鄉(xiāng)分割的勞動力市場制度使得進城農(nóng)民工只能通過次屬的勞動力市場尋找那些工作穩(wěn)定性差、收入低、勞動強度大、無福利、無保障、無晉升機會等市民看不上眼的邊緣性職業(yè)和崗位，他們因此難以進入城市正規(guī)體制之內(nèi)，實現(xiàn)與城市主流社會的融合；其三，與二元戶籍制度對接的城市社會保障制度具有封閉性，沒有將事實上在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工納入城市社會保障體系之中，農(nóng)民工由于城市工作大多具有不穩(wěn)定性、臨時性和收入低的特點，只好依靠農(nóng)村的土地保障，難以割斷與承包土地的“臍帶”關(guān)系。

素質(zhì)障礙。農(nóng)民工能否由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變成為真正的“城里人”，還取決于農(nóng)民工自身的文化技術(shù)素質(zhì)和自我發(fā)展能力。這不僅是進城農(nóng)民能夠在城市找到工作、在城市立足的重要條件，同時更是農(nóng)民工自我發(fā)展乃至融入市民社會、最終取得市民資格不可缺少的成功因子。目前城市農(nóng)民工雖然大多數(shù)年富力強，但他們總體上的文化技術(shù)水平和能力素質(zhì)不高，轉(zhuǎn)移能力弱，進城就業(yè)競爭力低。這是農(nóng)民工市民化進程緩慢的基本內(nèi)因。

農(nóng)民工市民化進程的推進應(yīng)當從農(nóng)村退出、城市進入和城市融合三個環(huán)節(jié)進行。在農(nóng)村退出環(huán)節(jié)，需要解決的核心問題是耕地流轉(zhuǎn)制度與機制的創(chuàng)新、農(nóng)地征用制度與機制的創(chuàng)新；在城市進入環(huán)節(jié)，需要解決的主要問題包括：戶籍制度的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度的變革、農(nóng)民（工）人力資本的投資與積累、農(nóng)民（工）社會資本的投資與積累，及農(nóng)民工城市安居工程的構(gòu)建；在城市融合環(huán)節(jié)，需要解決的核心問題是農(nóng)民工生存保障的社會化和生存環(huán)境的市民化�，F(xiàn)有的制度障礙是農(nóng)民工市民化面臨的最主要的障礙，突破這一堅冰需要推進三大制度創(chuàng)新：構(gòu)建農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的新型機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，打造面向農(nóng)民工的新型社會保障制度。

“第二代農(nóng)民工”的市民化面臨嚴峻挑戰(zhàn)

目前，我國農(nóng)民工市民化面臨的前沿挑戰(zhàn)是20世紀80年代以后出生的第二代農(nóng)民工的市民化。隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大和逐步返回農(nóng)村，第二代農(nóng)民工陸續(xù)進入城市并成為農(nóng)民工的主體。這部分人的成長的社會環(huán)境和家庭環(huán)境與其長輩發(fā)生了很大的變化，他們在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認同感、生活方式、工作期望、與農(nóng)村家庭的經(jīng)濟聯(lián)系等方面與第一代農(nóng)民工也迥然不同，他們的“城市夢”也比他們的父輩更執(zhí)著，他們中間大多數(shù)人不愿意在結(jié)束了若干年的打工生涯后回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，而且更加值得關(guān)注的是他們中間絕大多數(shù)根本沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷和經(jīng)驗。

第二代農(nóng)民工及其市民化面臨的前沿而又現(xiàn)實的挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)在：（1）他們的勞動供給和就業(yè)行為明顯不同于第一代農(nóng)民工。在不同時代成長的農(nóng)民工有著不同的閱歷和自身不同特點，導(dǎo)致他們追求目標、偏好等不同，因此，僅僅將農(nóng)民工視為同質(zhì)群體的傳統(tǒng)研究方法不能了解當今農(nóng)民工勞動市場的供求狀況。從經(jīng)濟學的角度說，第二代農(nóng)民工因為他們的效用和目標函數(shù)與第一代農(nóng)民工的差異導(dǎo)致了他們的勞動供給函數(shù)及其在勞動力市場的供求均衡點與廠商需求之間存在“缺口”而出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象。（2）他們對社會保障的需要勝過第一代農(nóng)民工。在心態(tài)和觀念上，第一代農(nóng)民工更接近于農(nóng)民，對城市認同感較低，即使在城市中無法生存時，還有回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的最后一條退路。第二代農(nóng)民工更接近于市民，對城市的認同感較高，但與城市勞動力相比，由于缺乏必要的專業(yè)技能和進入正規(guī)就業(yè)市場的本領(lǐng)，心中過高的期望與所面對的非正規(guī)就業(yè)市場，形成巨大落差，在城市中無法實現(xiàn)真正立足，但也不愿甚至沒有能力退回到農(nóng)村中務(wù)農(nóng)，成為了城市和農(nóng)村之間真正的“兩棲人”。第二代農(nóng)民工不僅需要勞動權(quán)益的保護，而且需要社會失業(yè)救急網(wǎng)絡(luò)的保障。（3）他們的市民化問題如不能順利解決，將直接關(guān)系到城鄉(xiāng)的社會穩(wěn)定。與第一代農(nóng)民工相比，第二代農(nóng)民工是更需要市民化也是更容易市民化的群體。他們更加渴望城市的文明，意識和行為已接近于城市人，但因為個人、制度和市場等多方面原因依然滯留在農(nóng)民工隊伍中。隨著第二代農(nóng)民工進入城市的規(guī)模越來越大，如果長期不能邁過市民化這道“門檻”，累積到一定時期和規(guī)模時很有可能引發(fā)為比較嚴重的社會問題。（作者系武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心教授）